吉林省：为了农民的权益留史存证
2009年，吉林省开始农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称承包地确权）试点工作。2015年，作为全国第二批整省推进试点之一，吉林省制定了总的任务目标：2015年至2017年全面铺开，到2017年基本完成试点任务。目前，全省已完成83万户入户调查，已在2990个村18819个组开展清查实测，共测量地块483.5万个，完成测量面积3285.3万亩，超额完成2015年全省30%的工作任务。吉林省档案局牢记全省一轮、二轮承包地数据、台账收集管理不当造成全省承包地确权工作开展困难的教训，站在促进全省承包地确权工作、为承包地确权工作存史留印、为农民实实在在“存铁证”的高度，探索规范收集和科学管理全省承包地确权原始凭证的方式方法，研究乡镇、村承包地确权文件材料的收集归档模式和方法，结合全省承包地确权工作进度，常沟通，勤调研，与全省各级档案行政管理部门一道共同推进承包地确权档案工作的开展。
积极探索承包地确权档案“一户一卷”管理模式
2014年，省档案局将工作内容从收集和清理二轮延包档案转为加强承包地确权档案的管理，对农业部试点县区承包地确权工作过程中文件材料形成情况、收集形式、管理状态进行摸底调研，同时注意发现和培育典型，为开展和推进吉林省承包地确权档案管工作奠定基础。其间，吉林省扩大试点范围，将梅河口市和公主岭市作为整体推进市，省档案局同步开展了归档材料的收集和指导工作。2014年9月，在梅河口市顺利开展“一户一卷”收集工作时，省档案局在梅河口市召开了省承包地确权档案管理座谈会，将“分类收集”和“一户一卷”的管理模式确定为全省承包地确权档案工作总体指导思想。
2015年初，借吉林省政府召开全省试点工作经验交流现场会之机，推荐四平市铁西区现场发言，重点推荐和介绍承包地档案“一户一卷”管理方式的可行性和优势，全省各县区农经部门的参会人员现场参观了刘房子村承包地确权文件材料收集归档情况。这次会议使全省农经部门对“一户一卷”的收集和管理方式有了初步的认识，为全省全面推行“一户一卷”档案管理模式奠定了思想基础。
努力破解承包地确权档案工作开展难题
首先，破解归档文件材料参差不齐、类别难辨的难题。2014年，以靖宇县、通化县等农业部试点县区形成和收集的各种杂乱无章文件材料现状为起点，省档案局多次对省内试点县区进行调研，全方位收集各试点单位形成文件材料内容，不断分类汇总，最后归纳成综合管理、确权登记、纠纷调处和特殊载体4大类，按县、乡、村三级编制出了归档范围和保管期限表，融进了前期试点地区形成的应归档文件内容，解决了由前期农业部试点到吉林省试点县区文件材料五花八门、参差不齐等问题。与此同时，要求全省各县区根据当地实际，编制本地区承包地确权文件材料归档范围和保管期限表，保证不同时期开展农村土地承包经营权工作的地区形成的文件材料都能齐全完整归档。
其次，增加乡镇一级归档内容，减轻村级档案保管压力。吉林省承包地确权档案工作以村为单位，逐户开展推进。总结吉林省第一轮和第二轮承包地档案由村管后造成流失现象普遍的教训，结合全省承包地确权调查和实测工作由乡镇统一领导开展的实际情况，省档案局将确权登记类涉及农户的重要凭证性材料，归在乡镇级归档材料中，划为永久保管。这样既保证了这部分档案在乡镇经管站的安全保管，为下一步接收进馆创造条件，也减轻了村级档案保管压力，避免档案因保管不当出现流失情况。
第三，总结文件材料形成与收集的特点和规律，破解档案规范、统一整理的难题。省档案局确定了综合管理类文件按形成时间进行实时归档整理的方法，防止积压，同时将纠纷调处类纳入综合管理类统一编号整理，避免出现流水号过多的现象；确定“一户一卷”材料以袋装的方式收集归档，保证农户资料的齐全完整保管，方便查找利用，亦可满足承包地确权工作动态管理的需要；指导梅河口市新合镇做到边形成边分类收集，将农户信息以村为单位按照“一户一卷”方式收集。目前，全省推行梅河口市收集整理模式，各地一致认可，纷纷效仿，而梅河口市又尝试将承包地合同纳入到“一户一卷”中整理，目的是减少类别，方便管理和查阅。
出台扶持政策，规范管理流程
在调研和实践的基础上，紧紧围绕《吉林省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》精神与要求，由吉林省档案局起草，省农业委员会牵头联合下发了《吉林省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法（试行）》，同时以附件的形式出台《吉林省农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理细则》，对全省承包地确权归档文件整理做出统一要求。此文件成为全省统一规范指导和管理承包地确权档案的依据和保障。
围绕中心，盯紧“确”字出建议。对于承包地确权工作部门来说，工作主体内容是“确地权”，对农户的地块面积、边界四至情况进行测绘，确定承包地面积与经营权权属，工作重点在一个“确”字。对于档案部门而言，工作的主体内容是“确文件”，即针对承包地确权工作，确定应该形成和形成了哪些文件材料，确定哪些文件材料应该列入归档范围，工作重点也在一个“确”字。虽然工作内容不同，但两个“确”字的落脚点却是相同的，即都是围绕文件材料开展工作，承包地确权工作部门负责文件材料起草与制发，依据文件精神开展工作；档案部门围绕确权部门形成的文件材料内容与类别，研究收集与管理形式。鉴于两者之间的紧密联系性，从档案前端控制角度，省档案局建议省农村土地承包经营权确权登记颁证工作办公室，统一全省承包地确权工作文书格式，按文书格式内容一步步开展承包地确权工作，进而达到稳定承包地确权工作流程的目的，最终逐步确定承包地确权工作流程。基于此种建议和共识，省农村土地承包经营权确权登记颁证工作办公室于2015年初，在试点基础上不断完善《吉林省农村土地承包经营权确权颁证文书》，对于稳定承包地确权工作，合理确定全省承包地确权文件材料归档范围，起到了决定性的作用。
吉林省各县区承包地确权档案总体数量庞大，各县总体数量可占本级档案馆馆藏量的60%至80%。目前，全省有60家县级档案馆，只有12家档案馆有接收能力，80%的县级档案馆没有能力承接承包地确权档案进馆。为此，吉林省采取县档案馆有接收能力的，验收结束后马上接收进馆，县档案馆不具备接收能力的，由县级农业部门负责，集中到县级农业部门统一保管，待同级档案馆具备接收能力时，再移交进馆保存。吉林省承包地确权档案工作还有很长的路要走，省档案局正在研究和探索全面推进的方式，做好督查和验收工作，保证承包地确权档案能够齐全完整、规范系统地记录全省承包地确权工作历程，让老百姓有证可查。
积极探索承包地确权档案“一户一卷”管理模式
2014年，省档案局将工作内容从收集和清理二轮延包档案转为加强承包地确权档案的管理，对农业部试点县区承包地确权工作过程中文件材料形成情况、收集形式、管理状态进行摸底调研，同时注意发现和培育典型，为开展和推进吉林省承包地确权档案管工作奠定基础。其间，吉林省扩大试点范围，将梅河口市和公主岭市作为整体推进市，省档案局同步开展了归档材料的收集和指导工作。2014年9月，在梅河口市顺利开展“一户一卷”收集工作时，省档案局在梅河口市召开了省承包地确权档案管理座谈会，将“分类收集”和“一户一卷”的管理模式确定为全省承包地确权档案工作总体指导思想。
2015年初，借吉林省政府召开全省试点工作经验交流现场会之机，推荐四平市铁西区现场发言，重点推荐和介绍承包地档案“一户一卷”管理方式的可行性和优势，全省各县区农经部门的参会人员现场参观了刘房子村承包地确权文件材料收集归档情况。这次会议使全省农经部门对“一户一卷”的收集和管理方式有了初步的认识，为全省全面推行“一户一卷”档案管理模式奠定了思想基础。
努力破解承包地确权档案工作开展难题
首先，破解归档文件材料参差不齐、类别难辨的难题。2014年，以靖宇县、通化县等农业部试点县区形成和收集的各种杂乱无章文件材料现状为起点，省档案局多次对省内试点县区进行调研，全方位收集各试点单位形成文件材料内容，不断分类汇总，最后归纳成综合管理、确权登记、纠纷调处和特殊载体4大类，按县、乡、村三级编制出了归档范围和保管期限表，融进了前期试点地区形成的应归档文件内容，解决了由前期农业部试点到吉林省试点县区文件材料五花八门、参差不齐等问题。与此同时，要求全省各县区根据当地实际，编制本地区承包地确权文件材料归档范围和保管期限表，保证不同时期开展农村土地承包经营权工作的地区形成的文件材料都能齐全完整归档。
其次，增加乡镇一级归档内容，减轻村级档案保管压力。吉林省承包地确权档案工作以村为单位，逐户开展推进。总结吉林省第一轮和第二轮承包地档案由村管后造成流失现象普遍的教训，结合全省承包地确权调查和实测工作由乡镇统一领导开展的实际情况，省档案局将确权登记类涉及农户的重要凭证性材料，归在乡镇级归档材料中，划为永久保管。这样既保证了这部分档案在乡镇经管站的安全保管，为下一步接收进馆创造条件，也减轻了村级档案保管压力，避免档案因保管不当出现流失情况。
第三，总结文件材料形成与收集的特点和规律，破解档案规范、统一整理的难题。省档案局确定了综合管理类文件按形成时间进行实时归档整理的方法，防止积压，同时将纠纷调处类纳入综合管理类统一编号整理，避免出现流水号过多的现象；确定“一户一卷”材料以袋装的方式收集归档，保证农户资料的齐全完整保管，方便查找利用，亦可满足承包地确权工作动态管理的需要；指导梅河口市新合镇做到边形成边分类收集，将农户信息以村为单位按照“一户一卷”方式收集。目前，全省推行梅河口市收集整理模式，各地一致认可，纷纷效仿，而梅河口市又尝试将承包地合同纳入到“一户一卷”中整理，目的是减少类别，方便管理和查阅。
出台扶持政策，规范管理流程
在调研和实践的基础上，紧紧围绕《吉林省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》精神与要求，由吉林省档案局起草，省农业委员会牵头联合下发了《吉林省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法（试行）》，同时以附件的形式出台《吉林省农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理细则》，对全省承包地确权归档文件整理做出统一要求。此文件成为全省统一规范指导和管理承包地确权档案的依据和保障。
围绕中心，盯紧“确”字出建议。对于承包地确权工作部门来说，工作主体内容是“确地权”，对农户的地块面积、边界四至情况进行测绘，确定承包地面积与经营权权属，工作重点在一个“确”字。对于档案部门而言，工作的主体内容是“确文件”，即针对承包地确权工作，确定应该形成和形成了哪些文件材料，确定哪些文件材料应该列入归档范围，工作重点也在一个“确”字。虽然工作内容不同，但两个“确”字的落脚点却是相同的，即都是围绕文件材料开展工作，承包地确权工作部门负责文件材料起草与制发，依据文件精神开展工作；档案部门围绕确权部门形成的文件材料内容与类别，研究收集与管理形式。鉴于两者之间的紧密联系性，从档案前端控制角度，省档案局建议省农村土地承包经营权确权登记颁证工作办公室，统一全省承包地确权工作文书格式，按文书格式内容一步步开展承包地确权工作，进而达到稳定承包地确权工作流程的目的，最终逐步确定承包地确权工作流程。基于此种建议和共识，省农村土地承包经营权确权登记颁证工作办公室于2015年初，在试点基础上不断完善《吉林省农村土地承包经营权确权颁证文书》，对于稳定承包地确权工作，合理确定全省承包地确权文件材料归档范围，起到了决定性的作用。
吉林省各县区承包地确权档案总体数量庞大，各县总体数量可占本级档案馆馆藏量的60%至80%。目前，全省有60家县级档案馆，只有12家档案馆有接收能力，80%的县级档案馆没有能力承接承包地确权档案进馆。为此，吉林省采取县档案馆有接收能力的，验收结束后马上接收进馆，县档案馆不具备接收能力的，由县级农业部门负责，集中到县级农业部门统一保管，待同级档案馆具备接收能力时，再移交进馆保存。吉林省承包地确权档案工作还有很长的路要走，省档案局正在研究和探索全面推进的方式，做好督查和验收工作，保证承包地确权档案能够齐全完整、规范系统地记录全省承包地确权工作历程，让老百姓有证可查。
