曾向前 张建波 苑惠林

（重庆市档案学会  重庆   400038）

摘要：本文直视国家综合档案馆馆藏档案资源结构的缺陷性以及一些地方出台档案资料征集办法存在的问题和不足，并着重围绕征集办法框架内容进行设计性研究和探讨，旨在提升办法质量，最终确立和出台一个科学完备有效的国家综合档案馆档案资料征集办法。

关键词： 国家综合档案馆；征集办法； 权利义务约定；鉴定评估；行政程序

On the File-collecting Methods Adopted by  State Comprehensive Archives

  Zeng Xiangqian， Zhang Jianbo，Yuan Huilin

(Chongqing Society of Archives, Chongqing 400038) 

Abstract: In an attempt to point out the structural defects of the file resources collected by all-level state comprehensive archives and the deficiencies of file-collecting methods proposed by some authorities, this paper aims to focus on the creative research and discussion of the framework of file collecting methods so as to find better file-collecting methods in hope that, finally a set of more scientific, complete and effective file-collecting methods could be established and practiced for the state comprehensive archives.

Key words: state comprehensive archives; file-collecting methods; right-duty agreement; evaluation; administrative procedures

0  引言

笔者始终认为，国家综合档案馆承载的应该是整个历史，其馆藏档案资源要能够全面、综合、立体、直观地还原或再现整个历史面貌，而不是仅将历史写在文件上就足够的。目前，国家综合档案馆馆藏档案资源属性单一、门类不全、结构失衡的问题都程度不同地存在着。其中，不少档案馆馆藏资源中超过90%都是正常接收进馆的党政机关、国有企事业单位的纸质档案文件材料。据有关统计，截至2017年底，全国各级国家综合档案馆馆藏档案65371.1万卷、件，照片档案2336.5万张^[1]。应该说，除文书档案外其他门类档案和特殊载体档案在馆藏量的占比中是少之又少。这种状况与国家综合档案馆的定位即其综合性本义是不相适配的。作为国家综合档案馆，不仅应接收文书档案，还须接收其他门类、不同载体档案；不仅要接收属于国家所有的档案，还应涉猎和吸纳属于民间所有的珍贵的或有代表性的档案资料，包括社会组织、集体和民营企事业单位、基层群众自治组织、家庭和个人形成的对国家和社会有利用价值的档案^[2]。而民间档案资料应该是馆藏档案资源中不可或缺的重要补充，也是加强国家档案资源建设的题中之义。

现在不少档案馆推出的编研成果、档案展览很多都是历史文献的再版，呈现的更多是平面的文字记载，缺少的是具象的史实印证；呈现的更多是重要文件的解读，缺少的是与老百姓生活息息相关的历史印迹，所以，少了许多可观性和亲近感。试想，我们在呈现计划经济年代时，如果能提供老百姓使用过的粮票、油票和家庭账本；在呈现恢复高考政策时，能提供“老三届”学生的高考准考证、录取通知书；在呈现人民生活不断向好时，能提供老百姓在不同历史时期使用过的具有代表性的家用物件等……，这样，展现的历史将更加丰满、更有感召力和引领力。因此，还原和再现历史，不能仅仅停留在较为枯燥和苍白的文件上，还需大量直接来自民间的涉及社会生活方方面面的历史印证。

事实上，目前不少国家综合档案馆已经明显感受到“手中无货”“囊中羞涩”带来的困窘，也因此愈加认识到自身馆藏档案资源结构的缺陷性。其实，早在上世纪80年代初，国家档案局出台的《档案馆工作通则》就明确提出档案馆要加强对历史档案资料的征集^[3];近些年，也一再强调要加快对部分重要档案（散存在民间及境外的具有保存价值的档案）的征集步伐，但是，至今为止从国家层面还没有出台有关档案征集工作的统一标准或具有参考性和可操作性的规定^[4]。一些地方的国家综合档案馆一直在努力寻求突破，不断尝试开展面向社会的民间档案资料征集活动，相继出台了层级不等的档案资料征集办法，档案征集工作从内容上到形式上都取得一定进展，但目前各级档案馆馆藏内容单一、结构失衡的现状并未得到明显改善，大量有利用价值的档案散存于社会、游离于档案部门的保护与监管之外的问题也未能得到有效解决^[5]。

综合现有出台的相关办法，笔者以为，都或多或少地存在一些欠缺和不足，主要是征集范围过于笼统、权属关系没有厘清、操作程序不够明晰、经费保障难以兑现等。为此，笔者拟以此文对国家综合档案馆档案资料征集办法作进一步研究和探讨。

1  国家综合档案馆档案资料征集行为的目的和界定

在引言中，笔者已就国家综合档案馆面临的困窘以及档案资料征集的目的进行了感性表述。理性地讲，国家综合档案馆档案资料征集的目的就是为了加强文化遗产保护传承（十九大报告原文），进一步丰富和优化国家综合档案馆馆藏资源，更好地发挥国家综合档案馆全面承载历史、永续传承文明、集中开发资源的功能和作用，更好地服务经济社会发展和人民群众精神文化需要。对国家综合档案馆档案资料征集行为的界定，在拟定办法时是必须首要予以明确的，这是整个办法的核心要旨。依据相关法律法规和具体工作中的实际情形，可以将此概括为：本办法所称档案资料征集，是指国家综合档案馆针对属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的档案资料和本属国家所有但因非人为故意或其他特殊历史原因未能及时移交归档导致散失在民间或境外的档案资料，根据征集相对人意愿和其持有档案资料价值，以接受捐赠、接受寄存、收购或征购、原件复制、接受移交等方式收存进馆的行为。此外，还应明确：本属国家所有而被人为故意占有或恶意流转的档案资料，应当由相关立档单位按规定收集归档或由国家综合档案馆依法接收进馆，不适用于本办法。这一条规定，主要是基于预防国家所有档案被违法占有或流失后又企图以合法途径实现不当利益的行为；如果办法中不予明确，就会出现相关联法规在依从上的冲突，存在法理上的悖论。

2  国家综合档案馆档案资料征集的内容范围

办法中对档案资料征集范围的表述不宜过于笼统，要能够在向社会公布后对民间人士或老百姓起到具体的方向指引和提示作用。汇总已有办法的相关表述，结合实际工作需要，纳入征集范畴的档案资料主要应该有以下方面：

（一）党和国家领导人在相关活动或视察时形成的讲话稿、题词、照片、录音录像、实物等档案资料。

（二）本地方主要领导同志及相当级别的民主党派和工商联主要负责人、无党派代表人士，在工作和生活中形成的重要讲话稿、题词、信函、工作笔记（日记）、照片、录音录像、印章或其他实物等档案资料。

（三）在本地方经济社会发展过程中产生重要影响或做出重大贡献的各行各业知名人士和重要人物（中国科学院院士、中国工程院院士；有突出贡献或在从业领域有较高威望的专家、学者、文学家、艺术家、企业家、教练员、运动员；著名民间艺人、匠人、非物质文化传承人；宗教界著名人士；有较高威望的社会人士等）在工作、生活中形成的信函、日记、自传、回忆录、著作及其手稿、研究成果、各类作品、学历和获奖证书、纪念评价材料、题词、照片、录音录像、墓志、实物等档案资料。

（四）在本地方历史发展过程中各重要节点形成的纸质档案文献、照片、录音录像、实物等档案资料。例如重庆的开埠时期、建市前后、抗战时期、“一五”建设时期、三线建设时期、改革开放时期以及重庆直辖等，都是重要的历史结点。

（五）本地方各个历史时期的重大活动、重大事件、重大科研成果、重点建设项目等过程中形成的纸质档案文献、照片、录音录像、实物等档案资料。

（六）本地方重要历史建筑、重点街区、商圈、老店、濒临消亡行业或已消亡行业在不同历史时期形成的照片、影像、实物等档案资料。

（七）反映本地方各个历史时期风土人情、民俗文化、人文地理、名优特产、名胜古迹、民间艺术、著名商标等各类档案资料。

（八）本地方具有典型性、代表性的民间组织、团体、集体所有制单位、民营企业、个体工商户、农业产业化龙头企业、农民合作社、农村专业大户、家庭农场以及社区居民委员会、村民委员会、家庭和个人形成的对国家和社会有保存价值的档案资料。

（九）其他记录和反映党和国家以及本地方经济社会发展历史面貌的具有保存价值的档案资料。

3  国家综合档案馆档案资料征集的方式路径

前文在对国家综合档案馆档案资料征集行为的界定中已经明确提及接受捐赠、接受寄存、收购或征购、原件复制、接受移交等5种收存进馆的征集方式，在办法中还需进一步作出响应，并对其具体适用情形予以明确：

（一）接受捐赠：对于属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的档案资料，经档案馆组织鉴定并认定其价值后可接受其所有者捐赠。

（二）接受寄存：对于属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的档案资料，经档案馆组织鉴定并认定其价值后可有条件地接受其所有者无偿寄存。

（三）征购或收购：对于属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的档案资料，经档案馆组织鉴定并认定其价值后可以按照规定程序使用财政资金予以征购或收购。

（四）原件复制：对于属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的档案资料，经档案馆组织鉴定并认定其价值后，可采用复印、仿真制作、数字化扫描等方式将档案资料复制件或副本收存进馆。

（五）接受移交：对于本属国家所有但因非人为故意或其他特殊历史原因未能及时移交归档导致散失在民间或境外的档案资料，经档案馆组织鉴定并认定其价值后无条件接受其持有人移交。

其中，第5种征集方式“接受移交”，是对持有人所持有的档案资料权属关系即“本属国家所有”作出明确判定后，为促使国家所有档案资源依法回归，对“因非人为故意或其他特殊历史原因未能及时移交归档导致散失在民间或境外”的特殊情形所采取的一种补救举措。在具体操作过程中，办法执行人很有可能对持有人是否人为故意或恶意因无法掌握足够证据而难以判定，对此，笔者以为，这样表述不是累赘而是照顾法理周全，同时，在执行中完全可以遵从“疑罪从无”“无罪推定”的司法原理进行化解和处置，即在执行的层面上可以从宽把握，只要没有确实充分的证据证明持有人有主观上的故意或者恶意，就可以不认定为故意占有或恶意流转属于国家所有的档案资料的情形，也就自然纳入“接受移交”的范畴予以处置。

4  国家综合档案馆档案资料征集的相关权利义务约定

在办法中，此款内容首先要明确，征集相对人必须是其持有档案资料的合法所有者，或者必须能够说明其持有档案资料的合法传承与合理流转关系。这是国家综合档案馆档案资料征集行为的前置条件。也就是说，档案馆与对所持有档案无处置权的相对人发生的征集行为是不成立的、无效的。

此外，还需在法律、法规规定范围内对档案馆与征集相对人相互权利义务进行明确约定。根据不同的征集方式，可以归纳为三种情形：

（一）以接受捐赠、征购或收购、接受移交方式征集进馆的档案资料，其所有权归国家所有，由档案馆对其行使管理权、使用权和其内容信息的公布权。档案资料捐赠者对其捐赠的档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护其合法权益^[6]。档案馆对档案资料捐赠者应颁发捐赠证书或收藏证书，并可根据其捐赠档案资料的价值和数量给予一定奖励；同时可通过举行捐赠仪式或召开新闻发布会对捐赠者行为给予肯定和褒扬。档案馆对移交国家所有档案资料的善意持有人可以根据情形给予一定经济补偿。

（二）以接受寄存方式征集进馆的档案资料，其所有权归其所有者所有。在接受寄存的档案资料进馆前，其所有者与档案馆应签订寄存协议，明确双方权利和义务，特别是在档案资料安全保管责任、开发利用权利、数字化加工储存等方面进行约定，并对寄存期限及寄存期满后的处置办法进行确认。其中，须把握一条法定原则，即对寄存在档案馆的档案，未经档案所有者的同意，档案馆不得提供给他人利用和公布^[7]。

（三）以原件复制方式征集进馆的档案资料复制件或副本，档案馆对其开发利用、公布其内容信息须征得其原件所有者同意或通过双方签订使用协议得以确认。

5  国家综合档案馆对拟征集档案资料的鉴定评估

国家综合档案馆档案资料征集行为往往会动用公共资源、财政资金，因此，对拟征集档案资料的鉴定评估不仅必要，而且必须做到流程科学规范、结果公正公允，并力求征集项目绩效最大化。

在办法中,此款内容首先应设计好开展此项工作的组织构架。笔者初步设计如下：档案馆负责组建开放式、非常设的征集档案资料鉴定委员会（以下简称“鉴定委员会”），具体开展对拟征集档案资料的鉴定工作（工作内容包括真伪鉴定、权属判定和价值评估）。同时，从相关高校、文化事业单位、科研机构中遴选具备一定资格的专家学者组建鉴定委员会专家库。在启动鉴定工作时，鉴定委员会一般由3-5人组成，由档案馆1名领导任主任委员、1名专家任常务委员，其余委员根据拟征集档案资料的类型、内容在鉴定委员会专家库中抽选。必要时，应邀请财政部门参加。鉴定委员会下设办公室（可设在档案馆负责征集工作的相关部门），作为常设的日常办事机构。

其二，要设计好工作流程。主要涉及两点，一是根据不同情形启动鉴定委员会的具体模式，二是征集相对人提交鉴定的相关步骤和方式。笔者初步设计如下：

（一）不涉及动用财政资金的档案资料征集事项，由鉴定委员会办公室进行初步鉴定并提交鉴定委员会常务委员或主任委员鉴定确认。涉及动用财政资金的档案资料征集事项，由鉴定委员会办公室提交鉴定委员会常务委员、主任委员进行前期初判；根据前期初判意见，涉及动用财政资金1万元以下的，由鉴定委员会常务委员和从专家库中抽选的2名专家共同鉴定确认；涉及动用财政资金1万元以上的，由鉴定委员会常务委员、主任委员和从专家库中抽选的3名专家共同鉴定确认；在鉴定完成后，须出具由鉴定委员签字确认的鉴定意见书。

（二）征集相对人可以提交通过拍照或复印或数字化扫描形成的拟征集档案资料副本（或者经征集相对人同意由鉴定委员会办公室代为办理），也可提交档案资料原件，供鉴定委员会办公室初步鉴定或鉴定委员会常务委员、主任委员进行前期初判。纳入鉴定委员会正式鉴定时，征集相对人须提交拟征集档案资料原件进行鉴定；不便提交鉴定现场的，鉴定委员会应派委员或全体委员到存放场所直接查看拟征集档案资料原件。提交原件鉴定的，鉴定委员会办公室须与征集相对人办理原件交接手续，在鉴定完成后及时返还征集相对人。

此外，还需对其他相关情形作出明确，主要有：拟征集的档案资料为外文的，由鉴定委员会办公室组织编译并形成中文目录和内容提要提交鉴定；鉴定委员会委员参与鉴定工作，凡可能出现影响鉴定结论公正性的情况时，应遵循回避原则；凡参与鉴定工作的鉴定委员会委员及相关工作人员应保守工作秘密；根据情形，必要时可直接报请中央档案馆档案价值评定委员会进行鉴定，也可通过国家文物局授权认可的文物鉴定机构进行鉴定。

其中，需要说明的是，拟征集档案资料的鉴定结果作为档案馆开展征集工作时内部掌握的重要参考，不属于行政决策意见，征集行为必须经行政程序办理流程完结后才能生效或执行。

6  国家综合档案馆征集工作的行政程序

国家综合档案馆征集工作的行政程序与前款所述的鉴定工作流程是并行不悖的。鉴定工作流程目的是依托社会力量出具专家意见，为档案馆征集行为提供行政决策参考，体现的是避免“私相授受”的公正性和专业权威性。征集工作行政程序则是为档案馆实施征集行为赋予法定效力，体现的是行政行为的规范性、合法性和效力性。笔者就征集工作行政程序总体设计如下：

（一）档案馆设立专门机构负责档案资料征集工作或明确相关部门并落实专门人员负责档案资料征集工作^[8]。

（二）由征集相对人主动联系档案馆，发起征集事项；或者由档案馆根据掌握线索主动联系征集相对人，发起征集事项。

（三）由档案馆承办部门安排2名以上工作人员共同到场与征集相对人进行接触，直接查看征集相对人持有的档案资料原件，并向征集相对人详细讲解征集办法，初步掌握征集相对人意图。

（四）不涉及动用财政资金又不占用较多公共资源的档案资料征集事项，经鉴定后由档案馆承办部门直接办理完结。不涉及动用财政资金但占用较多公共资源的档案资料征集事项，应报经档案馆领导审批或馆务会审议通过。

（五）涉及动用财政资金的档案资料征集事项，由档案馆承办部门根据掌握情况向分管领导报告，经同意后启动拟征集档案资料的鉴定工作。

（六）完成鉴定后，由档案馆承办部门根据鉴定意见与征集相对人进行洽谈，进一步明确征集方式，并经协商形成相关权利义务约定的协议草本。在与征集相对人进行洽谈和协商过程中，相关工作人员必须2名以上同时在场，不得与征集相对人单独接触和私下洽谈相关实质内容。

（七）经协商形成相关权利义务约定的协议草本，涉及动用财政资金1万元以下的，提交档案馆领导审批；涉及动用财政资金1万元以上、5万元以下的，提交档案馆馆务会审议通过；涉及动用财政资金5万元以上的，须就相关征集事项通过公开媒介公示无异议后，提交档案馆馆务会审议通过。

（八）凡涉及动用财政资金的档案资料征集协议，须确认有明确经费来源或专项经费保障的前提下方可签约生效，或者在暂无经费来源保障的情形下与征集相对人就后续付款事项作出约定。

（九）相关征集事项生效后，档案馆与征集相对人应及时办理交接手续，明确征集档案资料的数量、内容和载体形式，开具交接目录清单，完成征集档案资料收存进馆工作。

（十）在征集工作程序中形成的征集档案资料鉴定意见书、协议书以及其他相关文件材料，应随征集进馆的档案资料一并保存，以备查验或遵守。

7  国家综合档案馆档案资料征集费用的保障给付

经上述鉴定流程、行政程序确认生效的档案资料征集行为所产生的相关费用，应通过一定方式或途径使用财政资金给予保障。这是档案馆征集行为最终实施到位的关键步骤。征集费用应当包括：对档案资料捐赠者的奖励、对国有档案资料移交人的经济补偿、对征集档案资料的征购或收购资金以及对征集档案资料进行鉴定和开展整理、数字化、抢救修复等产生的费用。

如何使用财政资金给予保障给付？这涉及预算支出、项目管理、经费拨付等财政制度，同时也涉及到征集办法出台主体及层级问题，因此，在办法中此款内容的设计较为复杂。

关于财政制度问题。根据现行财政制度，征集经费的保障应该有以下几种途径：一是档案馆将档案资料征集专项经费纳入财政常年性项目支出预算，在预算年度内按照财政拨付的预算额度支出项目经费。这是目前不少国家综合档案馆采取的方式，但从即将推行的项目预算精细化管理模式来看，由于档案征集事项存在偶发性、不确定性，今后无具体指向、无经费明细的征集项目预算恐怕很难再向财政申报成功，并且在专款专用原则下年度内征集项目经费往往因为执行不完而被财政年底零结转收回。二是档案馆根据特定征集事项的需要在年度内通过向财政申请追加项目的方式予以解决相关经费。此方式一般适用于较大的特定征集事项，无法满足档案馆日常性、小额度征集经费的需要。第三种途径，就是档案馆将年度内已经法定程序确认的征集行为所需项目经费进行汇总，拟定有具体指向、有经费明细的征集项目预算，提交财政纳入第二年度档案馆项目支出预算，并在第二年度予以统一实施解决。这种方式最符合财政预算工作流程和要求，是可行的，但美中不足的是，又将会导致征集行为周期性太长，不能及时兑现征集相对人费用，影响征集工作效率。当然，还有另外一种途径，就是档案馆在档案资料征集经费未纳入财政预算且追加项目又无法落实的情况下，在财政下达的其他与征集工作相关的常年性预算项目如档案保管保护专项经费中列支。这种在预算一级项目下对二级项目资金的调剂使用，是属于财政容许范畴的，因此也更容易得以实现，但前提是，档案馆必须有财政下达的其他与征集工作相关的常年性预算项目。

关于征集办法出台主体及层级问题。如果仅是以档案馆为主体制定出台相关办法，那么此款的内容设计将形同虚设，因为没有财政的支撑，经费根本无法保障。如果是以当地政府为主体、以政府规章形式制定出台相关办法，那么此款的内容设计将较为梗概和笼统，在具体操作层面上将难以依从。笔者以为，由档案行政管理部门与财政部门联合制定出台相关办法最为科学稳当，例如，《××省档案局、××省财政厅关于印发〈××省档案馆档案资料征集办法〉的通知》；或为突出经费保障问题，可拟标题为《××省档案局、××省财政厅关于印发〈××省档案馆档案资料征集及其经费管理办法〉的通知》。这种模式，将促使档案部门与财政部门充分协商一致、形成联动机制，并在具体操作层面确保经费保障落实到位。当然，在本轮机构改革后即档案部门整体转隶党委序列后，在档案部门与财政部门充分协商一致的基础上，也可由当地党委办公厅（室）制定出台相关办法。

8  其他

为提升社会对档案馆档案资料征集工作的知晓度、响应度，在办法中应明确提出，国家综合档案馆要加大档案资料征集工作宣传力度，适时通过报刊、网络、电视等公共媒介发布征集办法、征集信息，广泛搜集征集线索，及时与征集相对人建立联系，建立并不断充实档案资料征集线索库，进一步增强档案资料征集工作针对性、实效性，同时应积极为征集相对人提供有关征集工作政策咨询以及档案资料保管保护、整理归类、开发利用等方面的指导服务。在具体工作实践中，档案部门要鼓励和支持有条件的家庭建立家庭档案，鼓励和支持个人收集、保管和展示民间档案资料，以此为国家综合档案馆开展征集工作储备民间资源^[9]。此外，办法还须明确，档案馆档案资料征集工作接受社会监督，凡档案馆及其工作人员在征集工作中有违规操作、违纪违法行为的，均可向纪检、监察等有关部门检举和反映。

9  结语  

理论是灰色的，实践之树常青。任何认知领域理论的创新发展，包括工作理念、工作思路、工作模式的创新发展，都有赖于实践的孕育、打磨、提炼和校正。有关档案征集工作，虽说国家档案法律法规已然作出某些明确的条文提示，但从国家层面至今没有正式出台相关具体办法；虽说一些省市已经率先出台相关办法，但客观地讲，距离国家治理体系和治理能力现代化要求、距离实际的档案征集工作实践需要还有较大差距。这些，都有赖于各级档案部门和档案工作者围绕开展档案征集工作先行先试、敢作敢为、积极探索，不断积累经验和提升认知，唯有如此，一个科学完备有效的国家综合档案馆档案资料征集办法才能最终确立。同时，在办法拟定过程中，广泛征求社会各界意见、组织各方面专家进行充分论证，也是至关重要的。笔者拟就此文，抛砖引玉，正是契合此意，以图大家批评指正、共商共议、群策群力，从而达成更多共识，提升研究水平，确保办法文本质量。

参 考 文 献

[1]《2017年度全国档案行政管理部门和档案馆基本情况摘要》,http://www.saac.gov.cn/daj/zhdt/201809/5f431e512259458895a2186c9ef66ae6.shtml.2018.09.10.国家档案局网站.

[2] 国家档案局.各级各类档案馆收集档案范围的规定.国家档案局令第9号,2011.

[3] 国家档案局.档案馆工作通则.国档发[1983]14号，1983.

[4] 何京娟.综合档案馆有偿征集工作初探[J].北京档案，2016（12）:26-27.

[5] 赵春丽.对综合档案馆推进档案征集工作的一些思考[J].兰台世界，2012（26）：11-12.

[6] 《中华人民共和国档案法》，第4章，第21条.

[7] 《重庆市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》，第4章，第31条.

[8]  同[3].

[9]  中共中央办公厅 国务院办公厅.关于加强和改进新形势下档案工作的意见[Z].中办发[2014]15号，2014.

（此文刊登于《档案学研究》2019年第6期）