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村级档案管理的关键在于双元结构
日期:2020年01月27日   单位:中国档案资讯网   作者:   点击:


    

    《村级档案管理办法》发布后,各地都启动和加强了村级档案管理工作,不少业内人士对村级档案管理现状做了分析,并提出了解决对策。笔者认为,当前的村级档案管理实际上是双元结构,存在村和社区两个主体,相应的对策也要从原则和现实两个层面加以考虑。

村级档案管理的新问题——双元结构

      传统的村级档案管理针对的是行政村或自然村。当前很多地方都在农村成立了社区,例如山东省诸城市在2007年开始推行农村社区服务体系建设,并规划建设了208个农村社区。社区成立后,行政村虽然被撤销,但自然村长期存在。在日常工作中,社区和自然村都会形成档案,构成了两个立档主体,这种双元结构在当前有3个突出表现。

档案管理工作中村和社区权责不清

      农村社区的成立,能为广大村民提供更优质便捷的档案服务,但在客观上,也对档案工作带来了一些负面影响。社区成立以后,自然村在档案管理工作中的职能被弱化了。笔者调查发现,有的村负责人认为行政村撤销了,档案工作应该由社区来承担,本村不需要再立档,并因此停止了立档工作。自然村虽然每年还会形成档案,但很多都零散地保存在村干部个人手中,原有档案的保管工作也较为混乱。

      实际上,当前社区只是一个服务部门,没有替自然村立档和保管档案的职能,同时有很多社区办公场所很紧张,有的还是借用村里的办公用房,加上社区事务多、人员少,在自身档案管理方面也常常捉襟见肘,更无暇顾及村档案工作。因而,自然村档案工作事实上形成了“全靠村干部自觉”的局面。村干部重视档案工作,本村档案工作就开展得好,反之则不然。

档案工作两极分化严重

      在20世纪八九十年代,各地曾掀起村级档案工作的热潮,很多村都设立了独立档案室,理顺了档案工作体制,建立了相对完善的档案工作制度。社区成立后,原有的行政村变成了自然村,有不少村失去了办公场所,经费紧张,人员减少,档案工作也受到影响,出现了滑坡。只有少数村因为经济条件好,人员相对稳定,档案工作一直得以延续,至今仍保持着较高水平。有的村不仅有独立的档案室,还建立了村史馆、革命历史展馆等档案文化设施,取得了很好效果,但这种村只占很小的比例。

      相比自然村,农村社区有办公场所,人员也相对稳定,档案工作总体情况好于自然村。但因社区本身是一个新生事物,很多工作都在逐步探索和完善中,不少社区的档案工作非常滞后,档案保管条件差,文件材料收集不齐全,甚至有少数社区成立十几年都没有实质性地开展档案工作。无论是村还是社区,档案工作水平都呈现出两极分化的现象,且优少劣多。

双元结构中社区优于村

      经过不断发展,社区的各项功能日益完善,经费、人员等各方面的资源也更加充足,档案工作呈现出向好态势。相比之下,村的职能被弱化,很多村面临无经费、无场地、无人员的“三无”局面。因而,在当前村级档案管理的双元结构中,社区档案工作总体质量优于村。在加强村级档案管理过程中,社区档案管理相对容易改善,而自然村档案管理难度则较大。

如何破解双元结构难题?

      双元结构是当前村级档案工作最大的难题。农村社区是未来发展的趋势,但因为经济、历史、文化等原因,自然村仍将长期存在,社区和自然村并存的情况还将持续很长时间。由于很多自然村面临“三无”局面,而且人口外流情况严重,自然村向社区所在中心村聚集融合居住的情况非常普遍,在这种情况下要求所有自然村建立独立档案室、管理好各类档案,是难以实行的。破解自然村档案管理难题不能只着眼于村本身,还应从外部发力,社区和乡镇政府应承担起更多的责任。

要理顺村和社区各自职责

      鉴于当前不少村干部对社区职能和档案管理存在认识不清等问题,笔者认为,在开展村级档案管理工作过程中,首先要明确村和社区在档案工作中的各自职责,纠正村干部思想中存在的“档案管理属于社区”“与村无关”等错误观念。档案行政管理部门、乡镇政府应出台相关文件,明确“村干部作为本村档案工作的负责人”,每个村都有责任保管好本村日常形成的文件材料,并做好立卷归档工作。

要强化乡镇政府和社区的责任

      在当前村级职能弱化、条件较差的情况下,要突出社区在档案管理工作中的中心功能。针对当前农村社区存在的实际困难,乡镇政府应承担更多责任,在经费、人员、技术等方面为社区创造便利条件,加强对辖区内社区和村档案工作的监督指导。

      在日常工作中,乡镇政府应督促社区和各村保管好文件材料。对于条件较差、没有办公场所的村,可将文件材料寄存在社区。

      在传统村级档案管理工作中,各村文件材料的收集和整理工作是以村为单位独立开展的。鉴于现在自然村各项条件普遍较差,各村单独收集文件材料和立卷的方式难以保证案卷质量。因为社区人员少、工作多,且缺乏相关专业知识,由社区承担全部自然村立卷工作的难度较大。考虑到每个自然村都有相对固定的村干部,较为可行的立卷方式应为乡镇、社区、村三方合作,采取集中立卷的方式。乡镇政府应以社区为单位,制订详细、可行的立卷计划,每年固定一段时间,将辖区内的各村干部召集到社区,由乡镇档案员指导社区和村集中立卷,由乡镇档案员监督立档进度和质量。这样既可破解村档案各自为政、无人监管的难题,也可提高社区和村的档案工作水平。

社区要集中保管村级档案

      社区因为各方面条件较好,大多具有保管档案的条件,即使有暂时达不到条件的社区,未来改善的希望也较大,因而社区可自行保管本社区档案。

      对于自然村,完善硬件条件比较困难,而且从经济角度考虑也是缺乏必要性的。自然村应该区分各村的不同情况对症下药。对于经济基础好且重视档案工作的村,可以由其自己保管本村档案,这样更便于利用。对于条件较差的村,则不应做过多硬件要求,应倡导就近寄存和集中保管。

      档案集中保管是比较常见的方式。集中保管既方便管理,也可节约成本。在国外,不具备保管条件的政府将档案寄存在上一级档案馆也被视为一种有效方式。在国内,也存在村档案交由其他机构代管的情况。笔者调查发现,村档案中的经济类档案尤为重要,而此类档案有相当数量是由乡镇经管站代管的,也有规模很小的村将本村档案寄存在临近规模较大、经济基础较好的村档案室。这两种方式在短期内可行,但长期来看,其可持续性是难以保证的。较为可行的方式是,以社区为单位,建立社区中心档案室或者档案馆,并设立专职档案员,由社区集中保管各村档案。这样可以确保村级档案的长期有效保管,同时也可减轻各村负担,避免档案室的重复建立,造成浪费。

      总之,当前村级档案管理的关键在于双元结构,突破村级档案工作的发展瓶颈也应从双元结构入手。

      原载于《中国档案报》2020年1月20日 总第3478期 第三版

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